ระบบพรรคเดียว ไทยรักไทย ความกังวลทางรัฐธรรมนูญ, [กรุงเทพธุรกิจ, 25 กุมภาพันธ์ 2547]
posted on 17 Feb 2007 12:31 by 13ank in 2004ชัยชนะอย่างท่วมท้นของพรรคไทยรักไทยในการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) ครั้งแรกภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ (2540) นั้น มีนัยสำคัญต่อพัฒนาการทางการเมืองการปกครองไทยหลายประการ แต่นัยที่มีความน่าสนใจที่สุดนั้น เริ่มปรากฏชัดเจนยิ่งขึ้นหลังจากที่พรรคเสรีธรรม ตามด้วยพรรคความหวังใหม่ ตัดสินใจยุบรวมเข้ากับพรรคไทยรักไทย เหตุการณ์ดังกล่าวสามารถทำให้คาดหมายได้ว่า การเมืองไทยในอนาคตกำลังที่จะก้าวย่างเข้าสู่ระบบสองพรรค (Two-party Systems) เฉพาะระหว่างพรรคไทยรักไทยกับพรรคประชาธิปัตย์ หรือว่าบางทีอาจจะเป็นระบบพรรคเดียว (One-party Systems) โดยพรรคไทยรักไทยเพียงเท่านั้น โดยที่นักวิเคราะห์ทั้งจากแวดวงวิชาการและสื่อสารมวลชนต่างได้ให้น้ำหนักไปในทำนองเดียวกันว่าอย่างหลังน่าจะมีโอกาสเป็นไปได้มากกว่า
ตอกย้ำด้วยการที่ พ.ต.ท. ดร. ทักษิณ ชินวัตร ตั้งเป้าไว้ว่า ในการเลือกตั้ง ส.ส. ครั้งหน้า พรรคไทยรักไทย จะต้องได้ ส.ส. 350 คน เป็นอย่างต่ำ หรือ 400 เสียงเป็นอย่างสูง จากสูตร 320 + 80 คือ ส.ส. แบบแบ่งเขต จำนวน 320 คนจาก 400 คน และ ส.ส. ในระบบบัญชีรายชื่ออีกไม่น้อยกว่า 80 คนจาก 100 คน (มติชนสุดสัปดาห์ 25-31 ก.ค. 2546) ถ้าเป็นเช่นนี้จริงๆ จะเกิดปัญหาอะไรขึ้น คำถามดังกล่าว ถือเป็นวัตถุประสงค์ของบทความในอันที่จะนำเสนอถึงช่องโหว่ซึ่งคาดไม่ถึงประการหนึ่งของรัฐธรรมนูญฉบับนี้
กล่าวคือ เพื่อส่งเสริมความเข้มแข็งของพรรคการเมือง รัฐธรรมนูญปัจจุบัน กำหนดให้มีการเลือกตั้ง ส.ส. แบบเขตเดียวคนเดียว 400 คน และ ส.ส. ที่เป็นตัวแทน โดยระบบสัดส่วนตามบัญชีรายชื่อพรรคอีก 100 คน (มาตรา 98) โดยที่ในแต่ละบัญชีรายชื่อซึ่งพรรคการเมืองแต่ละพรรคจัดทำขึ้นนั้น จะต้องมี ไม่เกินบัญชีละ 100 คน (มาตรา 99) ซึ่งการเลือกตั้ง ส.ส. ในแบบหลังนี้ พรรคการเมืองที่ได้คะแนนเสียงตามบัญชีรายชื่อพรรคต่ำกว่าร้อยละ 5 ของผู้มาใช้สิทธิเลือกตั้งทั้งหมด จะไม่ได้รับที่นั่งในสภาผู้แทนราษฎรเลย (มาตรา 100)
อย่างไรก็ตาม เพื่อแยกอำนาจนิติบัญญัติและอำนาจบริหารออกจากกัน และเพื่อสร้างเสถียรภาพให้กับรัฐบาล รัฐธรรมนูญยังได้กำหนดอีกว่า นายกรัฐมนตรี 1 คน และรัฐมนตรีอีก 35 คน รวมแล้วเรียกว่าคณะรัฐมนตรีทั้งหมดจำนวน 36 คน หากเป็น ส.ส. จะต้องหมดสมาชิกภาพของการเป็น ส.ส. (มาตรา 204) ในกรณีที่เป็น ส.ส. จากเขตเดียวคนเดียวต้องดำเนินการเลือกตั้งซ่อม ส่วน ส.ส. ที่มาจากบัญชีรายชื่อพรรคหมดไปจำนวนเท่าใดจากพรรคใด ให้มีการเลื่อนขึ้นมาในจำนวนที่เท่ากัน (มาตรา 119)
ทว่าผู้เขียน จะไม่กังวลใดๆ เลย หากว่าระบบการเมืองไทยยังดำรงอยู่ภายใต้ระบบหลายพรรค (Multiparty Systems) เฉกเช่นที่ผ่านมา แต่เนื่องด้วยสภาวะต่างๆ ในปัจจุบัน และบริบทแวดล้อมทางการเมืองอื่นๆ ผนวกกับความพร้อมทางการเมืองอย่างรอบด้านของพรรคไทยรักไทย ทำให้ค่อนข้างมั่นใจว่า การเมืองไทย กำลังจะเข้าสู่ระบบพรรคเด่นพรรคเดียว มากกว่า ระบบสองพรรค ซึ่งตรงนี้เองที่น่าเป็นห่วง เพราะในขณะร่างรัฐธรรมนูญ ส.ส.ร. ในฐานะผู้ร่าง ก็คงไม่ได้คาดคิดมาก่อนว่า ระบบพรรคฯ ทั้งสองรูปแบบข้างต้น จะเกิดขึ้นได้จริงในประเทศไทย และมาอย่างรวดเร็วถึงขนาดนี้ ฉะนั้น จึงส่งผลให้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ ยังคงมีช่องโหว่อยู่พอสมควร โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับกรณีตัวอย่างซึ่งจะได้กล่าวถึงต่อไปนี้
เพื่อทำให้ผู้อ่านสามารถเข้าใจได้โดยง่ายนั้น ผู้เขียน ใคร่ขอสมมุติตัวอย่างว่า หากการเลือกตั้งทั่วไปในช่วงต้นปี พ.ศ. 2548 พิจารณาเฉพาะการเลือกตั้งโดยระบบสัดส่วนตามบัญชีรายชื่อพรรคนั้น จับพลัดจับผลู พรรคไทยรักไทยสามารถได้รับคะแนนจากประชาชนถล่มทลาย จนคิดไปคิดมาแล้วปรากฏว่าได้เต็ม 100 % ของผู้มาใช้สิทธิเลือกตั้ง คือ ไม่มีพรรคการเมืองอื่นใดเลย ซึ่งได้คะแนนเสียงถึงร้อยละ 5 นั่นเอง จนส่งผลให้พรรคไทยรักไทยคือพรรคการเมืองเพียงพรรคเดียวที่ได้ ส.ส. ในแบบบัญชีรายชื่อทั้งหมด จำนวนถึง 100 คนด้วย แล้วต่อมา พ.ต.ท. ดร. ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี สมัยที่สอง ในฐานะบัญชีรายชื่อลำดับที่ 1 ของพรรค ก็ได้ตัดสินใจที่จะไม่นำเอาคนนอกมาเป็นรัฐมนตรีแม้แต่คนเดียวด้วย โดยจะเสนอชื่อเฉพาะ ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อของพรรคในลำดับที่ 2 ถึง 36 ทั้งหมดเท่านั้น ให้มาเป็นรัฐมนตรี ตามรัฐธรรมนูญแล้ว ก็ต้องเลื่อน ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อในลำดับถัดไปขึ้นมาแทนที่ในจำนวนเท่าๆ กัน ส่งผลทำให้ผู้ที่มีชื่ออยู่ในบัญชีตั้งแต่ลำดับที่ 37 ลงไปถึงลำดับที่ 100 ได้เป็น ส.ส. ของพรรคไทยรักไทยตามแบบดังกล่าวในลำดับที่ 1 ถึง 64 รวมจำนวนทั้งสิ้น 64 คน แต่ปรากฏว่าพรรคก็ยังได้ ส.ส. ตามแบบนี้ ไม่ครบ 100 คน คือ คงขาด ส.ส. ในลำดับที่ 65 ถึง 100 อยู่อีกถึง 36 คน (ดูรูปประกอบ)
ในเมื่อไม่ได้มีบทบัญญัติใดๆ ทั้งในส่วนของรัฐธรรมนูญเอง และกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญอื่นๆ (โดยเฉพาะอย่างยิ่ง พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. 2541) ที่ได้กล่าวถึงกรณีดังกล่าวเอาไว้เลย ก็เลยเกิดเป็นคำถามขึ้นมาว่า แล้วทางพรรคไทยรักไทยจะเอา ส.ส. ซึ่งคงยังขาดอีก 36 คนนั้น จะมาจากตรงไหน จะต้องจัดให้มีการเลือกตั้งซ่อม ส.ส. จากแบบนี้ขึ้นใหม่ทั้งประเทศเหรอ หรือว่าจะให้ทางพรรคเสนอใครก็ได้ให้มาเป็นแทน ทั้งๆ ที่บุคคลเหล่านั้นไม่ได้มีชื่ออยู่ในบัญชีด้วยซ้ำ แล้วยังจะมีทางออกอื่นๆ อีกบ้างไหม น่าคิดครับ หรือ จะให้พรรคไทยรักไทยได้ ส.ส. ตามแบบนี้ ด้วยจำนวนเท่าที่มีอยู่ คือ 64 ที่นั่ง แต่เพียงเท่านั้น โดยนำเอาบทบัญญัติมาตรา 101 ของรัฐธรรมนูญปัจจุบัน ซึ่งระบุว่า ในกรณีที่มีเหตุใดๆ ทำให้ในระหว่างอายุของสภาผู้แทนราษฎร มีสมาชิกซึ่งได้รับเลือกตั้งจากการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อมีจำนวนไม่ถึงหนึ่งร้อยคน ให้สมาชิกซึ่งมาจากการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อประกอบด้วยสมาชิกเท่าที่มีอยู่ มาบังคับใช้โดยอนุโลม แต่ก็มีข้อสังเกตว่า ในมาตราดังกล่าว กล่าวถึงเฉพาะช่วง ในระหว่างอายุของสภาผู้แทนราษฎร แล้วหากยึดแนวทางปฏิบัติตามมาตรานี้อย่างเคร่งครัด ก็คงมีคำถามขึ้นมาอีกว่า จะเป็นธรรมกับพรรคไทยรักไทย หรือไม่ อีกทั้งเพราะตามมาตรา 98 วรรคแรกของรัฐธรรมนูญในแง่สถานะกฎหมายสูงสุด ได้บัญญัติเอาไว้อย่างชัดเจนยิ่งว่า สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิกจำนวนห้าร้อยคน โดยเป็นสมาชิกซึ่งมาจากการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อจำนวนหนึ่งร้อยคน และสมาชิกซึ่งมาจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้งจำนวนสี่ร้อยคน
จุดนี้เองที่เป็นปัญหาสำคัญทั้งในเชิงการตีความและในแง่ภาคปฏิบัติของข้อกำหนดหนึ่งในรัฐธรรมนูญนี้ ซึ่งอยากฝากไปยังองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญที่มีอำนาจหน้าที่โดยตรงอย่าง คณะกรรมการการเลือกตั้ง ให้ได้ขบคิดและทำการประเมินเบื้องต้นเสียก่อนว่า จะหาทางแก้ไขอย่างไรได้บ้าง และมีความจำเป็นหรือไม่ที่จะต้องขอให้ ศาลรัฐธรรมนูญ พิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด ทั้งนี้ ก็เพื่อแสวงหาทางออกที่ดีที่สุด อันมีความเป็นธรรมสำหรับทุกฝ่าย ไม่ว่าจะเป็นพรรคการเมือง นักการเมือง ตลอดจนประชาชน และสอดคล้องกับเจตนารมณ์ต่างๆ แห่งรัฐธรรมนูญ เพราะหากทว่าตัวอย่างสมมุติข้างต้น เกิดขึ้นมาจริงๆ แล้ว ก็อาจจะมีผลกระทบมหาศาลสืบเนื่องเป็นลูกโซ่ไปถึงกระบวนการอื่นๆ ตามบทบัญญัติมากมายในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ด้วยเช่นกัน
ณัฐกร วิทิตานนท์